馴服灰犀牛|破解地方債務:將地方政府的金融配置權收回中央



【編者按】7月15日全國金融工作會議閉幕後,人民日報發表評論員文章稱,防范金融風險要“既防 黑天鵝 ,也防 灰犀牛 ”。之後,在7月27日的國新辦新聞發佈會上,中財辦一局局長王志軍首度對“灰犀牛”做出瞭中國官方解讀:“灰犀牛”包括影子銀行、房地產泡沫、國有企業高杠桿、地方債務、違法違規集資等風險隱患。
“灰犀牛”一詞最早源自美國學者米歇爾·渥克2016年出版的《灰犀牛》一書,指發生概率很大、沖擊力極強的風險。準確判斷風險隱患亦是保障金融安全的前提。因此,中財辦提出的五隻“灰犀牛”可視為未來一段時期中國防范化解金融風險、維護國傢金融安全的重要領域。渥克在接受澎湃新聞記者專訪時也表示,中國政府現在采取行動是很明智的。
這五隻灰犀牛從何而來,現狀如何,又該如何化解其風險沖擊?就這些問題,澎湃新聞分別約請對影子銀行、房地產泡沫、國有企業高杠桿、地方債務、違法違規集資等領域有深刻研究的多位專傢學者撰稿,以供讀者和決策部門參考。
相比1997年第一次全國金融工作會議對金融的明確——“金融是現代經濟的核心”和“保證金融安全、高效、穩健運行,是國民經濟持續快速健康發展的基本條件”;今年7月份召開的第五次全國金融工作會議則將定位做瞭進一步提升,“金融是國傢重要的核心競爭力”、“金融是實體經濟的血脈”、“金融安全是國傢安全的重要組成部分”、“防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題”。僅僅從措辭變化上,就能直觀感受出“防范金融風險”是今後一段時期金融領域的重中之重。而本次危機以來,包括“錢荒”、“股災”、“債災”和“匯動”等在內的金融市場的多次大幅波動,也讓我們對金融風險的認知從危機初期的防范“黑天鵝”事件意外沖擊,逐漸轉變為“黑天鵝”和“灰犀牛”均可能沖擊金融風險底線。最近被公開點名的灰犀牛有五隻,分別是影子銀行、房地產泡沫、國有企業高杠桿、地方債務、違法違規集資,雖然他們都是近年來老生常談的問題,但之所以又被額外貼上“灰犀牛”的新標簽,反映出決策層對這些潛在風險擔憂的上升。
而如果仔細分析這五隻牛,雖然從邏輯上,它們幾乎是並列關系,但從實際情況來看,地方債務風險卻是其他四類風險的源頭,因為如果沒有危機初期地方債務的快速擴張,那麼在“經濟刺激一攬子計劃”結束後,就不會出現地方債務融資巨大缺口及如何續接的問題,這個缺口的填補則是影子銀行之所以井噴式發展的一個重要原因,影子銀行又是房地產行業、高杠桿企業獲取融資的重要渠道,同時一些因影子銀行而興起的影子機構和平臺開始敢肆意吸納社會資金,最終演變成違法違規集資問題。
可見,在上述五隻灰犀牛中,地方債務是隻“頭牛”。但若簡單將地方債務定性為各級地方政府的“誤作非為”,顯然是不準確的。因為地方債務這隻牛的主人恰恰是中央政府。
眾所周知,中國在2008年全球金融危機中率先實現復蘇,能夠取得如此成績,與當時中國實施特有的反危機措施密不可分。這個特有之處就在於,中央政府的反危機策略選擇通過向地方政府下放金融配置權來拉動經濟(可以作為對比的是,1997年亞洲金融危機時中央政府大力上收瞭地方政府的金融配置權),正是這一下放,才使得4萬億刺激計劃之後,金融機構快速擴表,截至2017年6月底,銀行業金融機構資產餘額達237萬億元,是2007年底的4.5倍。
另外,這一下放還意味著中央對地方投資饑渴癥和財務約束的放松,所以一定會出現融資平臺、影子銀行快速擴張引發的金融“脫媒”。而這些金融變化帶動傢庭居民金融介入程度的加深,又進一步加劇瞭社會融資結構的變化,導致近年來“金融和實體冷熱不均”的異化,直至出現以“脫實向虛”和“金融空轉”的諸多金融亂象。
正是因為中央政府才是地方債務這隻牛的主人,所以在“誰的孩子,誰抱走”的經濟責任核算原則下,才有瞭:自2013年至今的地方債務持續摸底調查工作,和2015年啟動的地方債務置換工作,以及“開正門,堵後門”地方政府舉債思路的明確。其中地方債置換又最為關鍵,因為地方債置換明面上幫助地方政府減輕債務負擔,實質卻是中央政府認領債務和減輕自身負擔。首先,融資平臺類的地方債務和地方政府債券類的債務相比,後者是經過地方政府明確背書的債務(類似國債),而在中國的財政體制下,地方政府明確背書後的債務均可轉嫁給中央政府,中央政府也必須兜底,所以地方債置換(融資平臺為主的各類地方債務置換為地方政府債券),本質上就是中央政府認領債務。其次,2015年4月份,時任財長樓繼偉在清華講座時披露,如果15萬億元地方債務全部置換出來,最終政府債務每年節省利息支出的規模將達到5000億元上下,這部分利息表面上是為地方政府節省的,實質上卻是為中央政府節省的。
除瞭上述技術上的細節之外,地方債務問題背後反映的是中央和地方的“草料之爭”。因為政府財政基本就四件事——“收、支、管、平”,即收入、支出、管理和平衡,其中收入和支出是政府“以財行政”的施力點,收支平衡是約束條件,此三點如何擺佈,這就是管理,而在管理之中貫穿始終最核心的則是中央和地方的關系。實際上中國財政制度的變遷另一側面就是中央和地方財政關系的調整。
自1994年分稅制以來,中央和地方的財政關系雖有所調整,但基本格局還是“中央財政在收入中應該占大部分、在支出中占小部分,這樣他才有能力去調節地區之間的不平衡,才有能力去調控”(《朱鎔基講話實錄》)。截至2016年底,中央財政的收入占比雖已降至45.4%,但地方財政支出比重依然在85%以上,地方財政支出比重超出收入比重的差距還在擴大。恰恰就是這個收支缺口讓地方政府總覺得資金不夠,這裡面既有地方經濟增長競賽的問題,也有地方財政自主權內生追求的問題,即“有錢才好辦事”,而中央對地方稅收返還和轉移支付收入是由嚴格預算制度管著的,所以一旦獲得瞭翹盼已久的金融配置權(“利”),又有穩增長的宏觀任務(“名”),在“名利雙收”之下,地方債務的野蠻生長就再自然不過。
地方債務問題還揭示瞭一個經濟道理,那就是“金融吃飯,財政買單”。
中央把金融資源配置權下放給瞭地方的一個結果是形成瞭一輪金融擴張。2009年至2010年地方融資平臺融資的失控(貨幣供給並行失控),2010年刺激計劃結束後,中央對地方政府融資平臺態度逆轉,前期形成的債務信用關系要維系,出現瞭理財、表外、通道和同業等形式的“影子銀行”擴張,由於此種金融擴張的源頭來自地方政府對金融資源配置權的濫用,出現瞭“打斷骨頭連著筋”,“信用剛兌”始終無法按照市場規則打破(地方政府維系其自身信用鏈條不斷裂),潛在風險持續“滾雪球”,進而導致潛在系統性風險的積累,這時地方政府的金融行為就已經轉化為中央政府的債務責任。所以此次地方債務問題再次揭示瞭一個樸素的道理:政府在金融領域任何投機取巧的想法,最終都的自己買單。如果這種取巧能夠帶來經濟增長,那麼事後買單還是劃算的,反之就隻能徒增風險。
怎麼化解地方債務風險呢?
有瞭上述三個認識: “地方債務是 頭牛 ,牛的主人是中央政府”; “中央和地方始終存在 草料之爭 ”; “地方債務實質是 金融吃飯,財政買單 ”。化解策略無非也是由表及裡的逐層推進:
首先,將散落在地方政府手中的金融配置權,盡快地再次集中回中央政府。道理很簡單,政府債務行為某種程度上就是貨幣信用創造過程,這個創造隻能由中央政府在滿足嚴格約束條件下實施,否則對金融亂象的所有監管均將是“牛欄關貓”。中國信託信貸專員
其次,對於地方政府的舉債行為,雖然目前已經出臺一系列規章制度,但還需明確地方債務的最終償債人是中央政府,此點既是中央政府對地方債務管理的法理依據,也是對中央在債務管理上的要求。
最後,就是中央與地方的財政關系,由於中國的實際國情決定瞭“草料之爭”必將長久存在,那麼在對中央和地方關系(財權和事權)進行技術調整時,是否需要對草料(政府廣義收入)進行重新分配,就不僅僅是財政一傢的事瞭,需要綜合平衡。
由於地方債務不僅是“灰犀牛”,還是隻“頭牛”,所以圍繞它的問題基本都是“老生常談”,不過表現形式確實是“千變萬化”,其中某些問題不是我們“視而不見”,實在是因為“投鼠忌器”。因此,化解過程一定是長期的,期間不光有“膽”,還需要有“識”,更需要“耐心”。

(原標題:中國信託信貸利率馴服灰犀牛|破解地方債務:將地方政府的金融配置權收回中央)

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